我国以煤为主的一次能源消费结构引发了大气污染、雾霾与气候变暖等一系列严重的环境问题，加快推动能源消费转型、优化能源结构成为解决中国环境问题的必要途径。天然气作为最清洁、低碳的化石能源，在发达国家的能源结构中扮演着非常重要的角色。

近期全球天然气市场呈现出供应宽松与价格疲软的局面，国际研究机构普遍预测这一局面将持续数年，这为推动天然气在中国的普及利用、实现“十三五”及中长期天然气发展目标创造了绝佳的外部环境。中国应当抓住市场宽松格局及低油价的契机，推动天然气管网等基础设施公平开放，减少中间环节，降低终端价格，创造天然气消费发展的新动力。
 

一、天然气管网现状
 

1.长输管网现状
 
我国已初步建成以陕京一线、陕京二线、陕京三线、西气东输一线、西气东输二线、西气东输三线、川气东送等为主干线，以冀宁线、淮武线、兰银线、中贵线等为联络线的国家主干管网，干线管网总输气能力超过2000亿m3／a。根据国家能源局油气司和思亚能源统计，截至2016年底，我国天然气长输管道约为6.8万km，其中，中国石油投资建设5.96万km，占总里程的88%；中国石化投资建设0.75万km，占总里程的11%；中海油投资建设900km，占约总里程的1%。此外，我国还有3条已投运的进口天然气管道，分别为管输能力510亿m3／a的中亚跨境天然气管道系统、管输能力为52亿m3／a的中缅天然气管道以及管输能力为5.5亿m3／a的广汇哈萨克斯坦天然气管道。长输管道的运营主要实行运输加销售的捆绑式服务，使得管道运营企业拥有对下游市场的供气垄断权。
 

2.省管网现状
 
与长输管道一样，省管网是由点对点的大管径高压管道及支线组成的区域输气管道。省管网在本省（市）范围内建设城市分输支线，构建区域输气干线框架。据思亚能源统计，截至2015年，我国已建成省（市）区域管网约2.5万km。不同省份管网建设的差异巨大，其中江苏省省内支线长度为1400km；浙江省已投产3条干线及部分支线478km，广东省已建成天然气管道长度总计2400km。
 
我国目前已有十多个省（市）相继成立了省级天然气管网公司，负责省内天然气长输管道的规划、建设和经营管理。与长输管道一样，省管网运营以“输售捆绑”为主，负责向上游购买天然气资源，并向城市管网和大用户输送与销售天然气。

 
二、天然气管网存在的问题
 

1.长输管道存在的问题
 
（1）长输管道建设滞后
 
与发达国家相比，我国长输管道能力严重不足。我国国土面积与美国相当，同样存在天然气生产区远离消费区的情况，目前我国长输管道总长度仅为6.7万km，而美国跨州输气管道长度约为我国的7倍，达49万km。且我国长输干线管网未能覆盖全国，海南、西藏等省区尚未被接入全国长输管道系统。此外，由于不同所有权企业在管道运营上存在强烈的排他性，造成不同所有权管道之间及区域管道之间的互联互通性较差，影响了管网系统的灵活性。
 

（2）上游垄断限制中下游发展
 
中国的天然气上游领域，除页岩气作为独立矿种实行矿权招投标制度外，其余天然气资源的勘探开采实行国家一级审批登记制度，且未赋予合作勘探企业独立的销售权，造成三家国家石油公司控制了98%的上游供应局面。由于长输管道审批必须落实气源和市场，上游垄断在管道投资方面形成了难以逾越的门槛，制约其他主体进行长输管道投资。此外，上游垄断还间接限制了大用户的直购交易，影响了天然气的市场化进程。
 

2.省管网存在的问题
 
（1）“统一建设”影响大用户直供，抑制消费增长
 
“统一建设”的要求限制了大用户的直供空间，增加了中间环节成本。如在浙江省与广东省，一些气电大用户与长输管道卸载端只相距几十公里，本可通过自建联络线按省门站价采购，却因省管网“统一建设”的要求，被迫支付省管网费用，直接影响气电项目的经济性。“统一建设”还导致省管网在产业链上的强势介入，打击了供应商降价的积极性。如2015年夏，中国石油与中国石化各自主动为江苏省所有直供气电厂提供了0.3元／m3的折扣。但由于担心浙江省管网“六统一”的特性致使降价无法完全传导至终端用户，所以同样的优惠政策未惠及浙江。受不同供气价格的影响，2015年江苏省气电消费量同比增长近17亿m3，而同年浙江省的气电用气量则下降约3亿m3。
 

（2）垄断拉高了终端用户成本
 
省管网的垄断拉高了大用户的用气成本，直接影响天然气的替代竞争力及下游用户的经济回报。以江苏、浙江、广东三省的燃气发电厂为例，燃料成本差异造成气电总成本和盈利性存在较大的差异。其中，广东省澳大利亚西北大陆架LNG（NWSLNG，即大鹏一期项目进口气源）直供的发电项目和江苏省的燃气发电项目由于成本低，缩小了与竞争电源的经济性差距，保证了大鹏（约3500h）与江苏省气电项目（约4000h）较高的利用小时数。浙江省由于气价过高导致气电成本缺乏竞争力，电网以及地方政府对气电消纳积极性不高，大多数电厂年利用小时数不足1000h，完全作为调峰备用机组运行，未能真正促进天然气的利用发展，造成极大的资源浪费。同样，广东省深水气的高气价成本导致电厂度电成本高，自投产始终处于亏损状态。
 

三、国外天然气管网改革及经验借鉴
 

1.英国天然气管网改革
 
自1986年起的英国天然气市场改革目标明确，即破除BG垄断局面、建立“放开两头，管住中间”的市场格局。经过一系列改革法规的出台以及监管体系的构建，英国天然气市场格局由BG垄断经营变成上下游多主体经营格局。基础设施的完全剥离有效保障了公平准入，解决了管道自然垄断特性对市场资源有效配置的阻碍，市场参与主体出现了大量天然气供应商、托运商与经销商。管网的公平准入与市场主体的丰富推动了英国天然气长期双边谈判、场外市场以及现货市场的发展。尽管子市场之间的合同时限和标准化程度不同，但彼此互补交叉。在此基础上产生了期货市场和国家虚拟平衡点（NBP）市场。通过多元化经营对冲价格风险、扩大竞争优势，从而降低了燃气发电成本、推动了气电生产与天然气消费。
 

2.美国天然气管网改革
 
美国天然气市场化改革破除了“运销捆绑”，创造了配售侧、交易市场等环节，增加了交易主体，形成了“放开两头，管住中间”的市场格局。
 
改革在供应侧与售气侧的竞争领域创造更多市场参与者，进一步推动了二级输气市场建设，提高了终端用户尤其是大用户购气的灵活性，降低了用户的用气成本。改革后，大用户尤其是电厂为降低中间环节费用，大多选择绕开地方分销／配气系统，直接与输气干线运营商谈判并在毗邻输气干线的地点选址建设电厂。通过跨州管道输送至电厂的天然气量在电厂总用气量中的占比从2000年的27%增至2006年的43%，通过州内管道输送的气量占比从27%微升至29%，而地方分销配气公司输气量份额则从45%跌至28%。
 

3.欧盟天然气管网改革
 
欧盟对天然气行业改革的基本目标为：为完善欧盟一体化内部市场建立一个竞争的天然气市场。
 
与美国和英国改革的国家性治理范畴不同，欧盟属于超国家管理。考虑到各成员国间的经济发展水平差距较大，欧盟采取了渐进式的改革思路，允许某些国家在不妨碍内部市场建设进程的前提下，在短期内拥有不履行义务的豁免权。目前除符合豁免条件的国家外，其他成员国都已实现天然气用户完全自由选择供应商的目标，但鉴于成员国间经济发展水平与市场基础不同、政府决心不一、监管能力差距较大，改革在市场条件变化时也遇到了很多新的问题：
 

（1）管道利用率低引发管输费争议；
 

（2）成员国间的输气管道缺少互联互通；
 

（3）天然气贸易合同趋势从长约变为短协和现货影响新项目投资。对这些新的问题和挑战，欧盟也在重新思考走过的路，规划对现实问题的对策和未来的政策选择，天然气市场化依然处于进程中。
 

4.经验借鉴
 
以上借鉴国家（美国、英国和欧盟）与我国改革前天然气占一次能源消费比例不同：欧美国家天然气发展已臻成熟（占20%以上），我国尚处于发展阶段（占6%）。且借鉴国家均经历了10～20年的不断完善的改革历程，我国统一应审慎、渐进改革，及时调整政策。从借鉴国家的经验说明，充分竞争的市场是推动天然气基础设施建设的主要动力，我国有必要通过一系列供给侧改革，优化资源配置，提供经济效率。欧美经验说明“产权独立”并非管网剥离的必由之路，通过制定完善、详细的法规，在非产权分离的情况下有效实施第三方准入的经验值得我国管网改革借鉴。同时，我国应立法构建监管体系，不断出台配套细则和政策指引，完善法律监管，提高监管能力。
 

四、我国天然气管网改革建议
 

1.长输管网改革措施与建议
 
（1）促进管道投资多元化
 
降低行政审批门槛，鼓励多种形式的资本参与。放宽审核条件和标准，规范简化审批程序，鼓励、吸引社会资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施；对第三方准入的新建管道投资在合理范围内优先审批；对投资回报较低的重要联络线项目配套一定低息、免息贷款或财政补贴，以此在不增加用户成本的情况下提升投资者收益。
 

（2）鼓励多主体进入上游供应
 
创造多主体上游市场是管网等基础设施改革成功的重要保障，改革应促进上游供应层面的竞争；通过上游与中游的改革联动，推动需求侧与供应侧的直接交易。放宽上游生产企业的销售许可资格。在对内对外勘探开发合作项目中（包括产品分成合同方式等），赋予各参股方对权益产量的独立销售权。推动第三方准入，鼓励直销。鼓励各供气方对大用户展开直接贸易。
 

（3）分步实行管网剥离
 
改革可遵循“财务独立—法律独立—产权独立”的步骤，结合国情制定改革方案，并根据实施效果不断完善。其中，“财务独立”监管难度较大，在当前我国尚未建立起成熟的监管机制与独立的监管机构的情况下，难以保障第三方准入对管网独立的要求；“法律独立”的改革成本相对中等，监管难度在于内幕消息的传递可能影响管道开放的公平性；“产权独立”可能影响部分已上市国家石油公司的股东权益，且国外经验表明天然气管道的“产权独立”通常与电力输配的“产权独立”配套，因而，结合我国国情及欧美经验，可暂不要求进行“产权独立”。首先应对管网进行财务分离，再辅以细致的信息隔离手段进行“法律独立”，最后根据前两步实施的效果以及电力输配网改革的情况决定是否要进行“产权独立”。
 

2.省管网改革措施与建议
 
省管网垄断是阻碍价格传导和市场发展的一个重要制约因素，因此其改革也是天然气基础设施市场化改革的一个关键环节。缺乏省管网的开放，长输管道的市场化将功亏一篑。省管网的问题集中在“统一建设”、“统购统销”两个方面，解决上述问题的建议如下。
 
（1）破除建设权垄断
 
首先，“普遍建设”原则更适合成熟市场，我国天然气市场尚处于成长期，消费潜力较弱、建设成本过高、经济性差的地区（如边远农村和山区），可重点发展替代气源（如LNG槽车）和替代能源（如液化石油气、可再生能源）。破除建设权垄断采取的主要措施为：
 

1.1坚持市场主导，允许多种投资主体进行省管网建设；②政府牵头大型拟建项目，必要时辅以财政支持；③项目处置权，对核准两年内未开工建设的项目，省级监管机构应具体参照长输管道的相关规定，由监管机构或政府对该项目进行公开招标。
 

（2）鼓励大用户直供
 
推动大用户直供是降低终端用气成本、促进天然气消费的有利途径。省管网阻止直供管线的建设并非只为防止重复建设，现实中存在多个省管网为强收代输费重复建设的案例，如江西省管网在中国石油主干线和大用户一墙之隔的情况下，为强制收代输费绕圈建设管道、并为此“支线”设首站和末站的情况。改革应充分考虑大用户直供，以此倒逼省管网降低成本、提升竞争优势、提高效率。采取的配套政策建议为：
 
1.1赋予大用户自由择气权。建议以立法的形式，允许在现有省管网、地方支线或城市燃气市场专营权地区内“符合直供条件的大用户”自由购气。
 

1.2项目审批公开透明。如在现有管道能力不足、不允许第三方准入或管输费用过高的现状下，允许“符合直供条件的大用户”在履行完现有供气合同的前提下，申请自建直供专线。
 

1.3直供专线豁免权，大用户自建直供专线可永久免于对第三方开放。知情权与审核权，监管机构有权了解直供专线的审批相关材料，对不公正的审批结果要求重新审核。
 

（3）打破统购统销垄断
 
打破统购统销的难点在于省管网认为改革会影响其采购话语权，导致采购与终端价格升高，间接影响消费增长。真正推动消费量增长的是终端价格而非采购价格，只有当省管网获得的优惠完全传导至下游，才能推动消费；如用户端价格始终居高不下，则消费将受滞。
 

（4）不同模式不同步骤
 
区域供需市场存在差异，省管网改革的关键难点还在于如何对不同省管网运营模式采取差异化改革。对省管网应采取渐进式改革，但必须设立阶段性的统一目标，可在沿海地区省市如江苏、浙江、广东开展试点改革。直辖市管网公司暂不进行管网剥离。北京燃气、天津燃气、上海燃气等实质上更接近城市燃气性质的公司，考虑到配气网涉及的用户用气量较小且范围分散，且配网垄断区域小、实行配售分离的成本较高，建议本轮管网改革暂不对城市燃气进行强制分拆或配售分离的要求。但是，城市燃气在高压和次高压市政管道可以覆盖的区域内仍要为大用户开放跟上游直接购气的选择，城市燃气只收取代输费。在现有管网不能覆盖的地方，允许大用户自建直供专线，不受城市燃气专营权的限制。
 

五、结束语
 
通过梳理欧美国家天然气改革历程，指出“放开两头、管住中间”的天然气价格改革目标、不断完善法律框架与监管体系的渐进式改革步骤，以及长期规划辅以财政支持促进基础设施建设等经验都对我国基础设施改革有良好的借鉴意义。